На своето последно заседание Министерски съвет определи Вицепремиера Цветан Цветанов за Председател на Националния съвет за сътрудничество по етническите и демографските въпроси (НССЕДВ). С това бе даден положителен отговор на въпроса дали новото правителство ще продължи дейността на НССЕДВ. Остават обаче множество въпроси, най-важният от които е ще опита ли новото управление да направи Съвета реално работеща структура и ще предприеме ли реална политика за интеграция на малцинствата (най-вече – на ромското). Или тези две неща ще останат в сферата на номиналното, така както се случваше през последните няколко години – неработещ “беззъб” Съвет и интеграционна политика “на думи”, чиито единствени реални измерения са съмненията (в повечето случаи напълно основателни) за далавери, злоупотреби и неефективност.

Що е то НССЕДВ и има ли почва у нас?

Прототипът на настоящия НССЕДВ бе съдаден в края на 1997 г. (Постановление на Министерски съвет 449/4.12.1997) под името “Национален съвет по етническите и демографските въпроси към МС” (НСЕДВ). В края на 2004 г. (чрез ПМС 333/10.12.2004) Съветът бе преименуван на Национален съвет за сътрудничество по етническите и демографските въпроси (НССЕДВ), като бе създадена и административна структура, обслужваща дейността му – Дирекция “Етнически и демографски въпроси” (ДЕДВ).

Създаването на НССЕДВ (и неговия предшественик – НСЕДВ) бе отговор на настояването на ромски неправителствени организации и на две обективни потребности. Първо, нужно бе да се намери институционален център, който координира различните институции на изпълнителната власт в усилията им за интеграция на малцинствата и най-вече на ромите. България възприе модел, при който не създаде специално ведомство, което формулира и осъществява  интеграционната политика (министерство или държавна агенция – като Румъния, например), а съществуващите министерства получиха правомощия да провеждат действия за интеграция в своята основна сфера на дейност. Този модел изисква създаването на координиращ център, който подтиква отделните министерства, подпомага ги, координира техните усилия и ги контролира в изпълнението на интеграционните дейности. НССЕДВ бе замислен като такъв координиращ център. Второ, необходимо бе да се намери механизъм за включване на гражданските организации и на ромската общност в процеса на формулиране и изпълнение на политиките за интеграция. През 90-те години, както и до ден днешен, гражданските организации (особено ромските) бяха активна движеща сила на усилията за интеграция и често изпреварваха сериозно институциите; затова бе нужно неправителствените организации да бъдат включени по един институционализиран начин в процеса на вземане на решения. От друга страна ромската общност не бе политически представена и нейни представители не присъстваха в институциите: картина, която също не се е променила до наши дни. За разлика от турското малцинство, което успя да консулидира своя партия, да влезе във властта и да участва директно във вземането на решения, ромите оставаха непредставени и бяха нужни механизми за тяхното участие. НССЕДВ бе създаден като такъв механизъм.

Тези две функции – координиращата и консултиращата залегнаха както във философията на създаване на Съвета (чрез посочените две ПМС), така и в неговия Устройствен правилник (приет и допълнен също чрез ПМС). В съответствие с тях за членове на НССЕДВ са определени заместник-министри от почти всички институции на изпълнителната власт и представители на неправителствени организации. Председател на НССЕДВ е Вицепремиер, единият заместник-председател се определя със заповед на Премиера, а другият се избира от НПО. НССЕДВ има възможност да участва в т.нар. “съгласувателна процедура” на актове, изготвяни от Министерски съвет в сферата на етническите и демографските въпроси. С други думи – на пръв поглед НССЕДВ разполага с необходимото за да изпълни своите консултираща и координираща функции и да стимулира създаването на реална интеграционна политика.

Но случилото се през годините от създаването на Съвета се оказа твърде различно от очакваното. НССЕДВ се разви според известната епиграма на Радой Ралин “Погледнато формално – всичко е реално; погледнато реално – всичко е формално”. Съветът не изпълни и не изпълнява нищо от това, за което бе създаден, а състоянието му трудно може да се определи с друга дума, освен “гротескно”.

Със сигурност НССЕДВ не изпълнява функцията си да консултира важните решения по етническите и демографските въпроси с водещите неправителствени организации на малцинствата. Дори обратно – Съветът често възпрепятства консултациите с НПО. Макар че понастоящем 57 организации са членове на НССЕДВ (броят им се увеличава с всяка година), те не участват във формирането на важните решения на Съвета. Така например, НПО не само не участват, но дори не получават информация за това как се формира бюджета на НССЕДВ и как се разходва. От медиите организациите-членки научават какви проекти подготвя и реализира “техния” Съвет. Двата годишни доклада, които НССЕДВ внася в Министерски съвет съгласно своя правилник – за дейността на Съвета и за състоянието на междуетническите отношения не се изготвят съвместно с НПО, а само се “съобщават за информация” на организациите. (Показателен в това отношение бе Годишния доклад за състоянието на междуетническите отношения – 2007. Докладът съдържаше неприемливи за голямото мнозинство от организациите положения, включително култувото твърдение “колкото по-дълго ДПС е във властта, толкова повече намаляват предразсъдъците спрямо турското малцинство”.  Водещи организации възразиха срещу основните положения в този доклад на заседанито на НССЕДВ от 4 април 2008 г., но той не бе променен и бе съобщено, че Докладът се съобщава само за информация и вече е внесен в Министерски съвет!). Неколкократно най-активните организации, членуващи в НССЕДВ алармират, че срещу тях е оказван недопустим политически и административен натиск от страна на ръководството на Дирекция ЕДВ и на НССЕДВ. Нещата често достигаха до там, че високопоставени служители се опитваха да манипулират избирането на представители на по-активните и критично настроени организации, да налагат “удобни” кандидати и ред други неща, които в страните с развита демокрация минават за недопустими и скандални. На практика без правомощия е оставен заместник-председателя на НССЕДВ, избран от квотата на гражданското общество. Той не само не може да вземе сам нито едно решение, но не може и да го предложи на Съвета без това да мине през цензурата на директора на Дирекция ЕДВ, който по принцип трябва да изпълнява единствено ролята на секретар на Съвета.

Резултатът от всичко това е, че голяма част от водещите НПО на малцинствата не кандидатстват за членство в НССЕДВ и смятат тази структура за вредна. Понастоящем в Съвета членуват само няколко организации, които са активно работещи и реално покриват изискванията за членство, поставени от Правилника на НССЕДВ (чл. 5, ал. 6, т. 5 и 6). Голямата част от останалите НПО-членове са организации от “В-група” и дори от “А-окръжна” (на езика на футболния жаргон): те няма как да допринесат за работата на Съвета дори да имат желание за това. Доверито в НССЕДВ от страна на гражданския сектор е достигнало максимално ниски нива.

НССЕДВ не изпълнява и другата важна функция, с която е създаден – да координира усилията на различните институции за формиране и изпълнение на цялостна политика на интеграция. Институциите на практика не участват в дейността на Съвета: вместо заместник-министри (които са членове на НССЕДВ) в заседанията участват експерти от най-ниските азминистративни нива. Ясно е, че няма как експерти да вземат важни политически решения и това не се случва. Впрочем – не се и прави опит от страна на НССЕДВ това да се случи. В дневния ред на заседанията на Съвета рядко се включват въпроси към отделните министерства, а когато това се случи – не се взема никакво решение или решението е толкова общо, че е трудно да се разбере какво изобщо се казва (както се шегуват много от членовете на Съвета, решенията са от типа на “НССЕДВ препоръчва Земята да се върти около Слънцето”). Няма практика и дори съзнателно се възпрепятстват усилията Съвета да препоръча на определена институция да предприеме нещо. НССЕДВ не участва в консултативната процедура на актове, изготвяни от Министерски съвет. Макар Правилника на НССЕДВ да позволява това, обикновено се консултират не повече от 2 документа на година – сякаш само те имат отношение към етническите и демографските въпроси. Министерски съвет одобрява десетки ключови за интеграцията постановления и внася не по-малък брой важни проекто-закони, имащи пряко отношения към интеграцията в различни сфери (образование, заетост и т.н.), но НССЕДВ геройски мълчи. Дори обратно: НССЕДВ внася в Министерски съвет доклади за състоянието на междуетническите отношения, които са не просто “розови”, но са на светлинни години от реалното състояние на нещата. Оставям настрани въпроса, че са изпълнени с идеологически фрази от типа на посоченото по-горе твърдение за необходимостта ДПС да остане по-дълго във властта, сравними единствено с член 1 от Живковата конституция. Така Съветът на практика заблуждава институциите на изпълнителната власт за реалното състояние на междуетническите отношения.

Крайният резултат от всичко това е, че понастоящем Съветът е неработещ, не изпълнява целите, за които е създаден и е изчерпил своя кредит на доверие. НССЕДВ се е превърнал в политическа креатура, оправдаваща и прикриваща бездействието на управляващите спрямо интеграцията на ромите. Съветът и особено Дирекция ЕДВ се забъркаха в няколко публични скандала, свързани с неефективното изпълнение на проекти по програма ФАР, със съмнения за злоупотреби и далавери. Многократно организации, които участваха в създаването му поставят въпроса за закриването на тази структура. До скоро не бе ясно дали НССЕДВ наистина ще продължи да функционира.

Въпреки посоченото понастоящем НССЕДВ е необходим с оглед на описаните по-горе две важни обективни потребности: моделът за интеграционна политика, въприет в България изисква координиращ център; необходими са също така механизми за институционализирано участие на ромската общност и на гражданското общество в процесите на вземане на решения. Съветът ще стане излишен ако се промени модела за интеграционна политика (например ако се създаде министерство или агенция за интеграция на малцинствата) или ако ромите намерят свое политическо представителство и влезнат в институциите. Но не се очертава нито едното, нито другото: структурата на Министерски съвет вече е ясна, в нея няма агенция за интеграция на малцинствата; въпреки убедителната си победа ГЕРБ не вкара в парламента нито един ром, не включи роми и в политическите ръководства на институциите от изпълнителната власт.  Затова решението НССЕДВ да продължи своето съществуване е правилно. Но: очевидно е, че са необходими сериозни изменения в цялостната организация и функционирането на Съвета! В противен случай след още 12 години ще сме толкова напреднали с интеграцията на ромите, колко днес.

Причините:

Причините за настоящото състояние на НССЕДВ се крият както в стила на работа на досегашното му ръководство, така и в начина, по който е структуриран и функционира Съвета. През изминалите четири години дейността на НССЕДВ бе силно политизирана за сметка на експертното начало. Освен Председателя на Съвета, който по презумция е политическо лице (през предходните 4 години – Вицепремиера Етем), за зам.-председател и за секретар на Съвета (което означава и Директор на Дирекция ЕДВ) бяха назначени също политически лица – Мирослав Попов (БСП) и Мая Чолакова (ДПС). Съветът се оказа заложник на съперничеството ДПС – БСП, което често блокираше вземането на каквото и да е решение. Наложеният от ръководството стил на работа се характеризираше с опит напълно да се игнорира работата на неправителствените организации в Съвета и последните да се поставят в пасивното положение на слушащи и одобряващи. (Мога да посоча множество примери в тази насока. Най-ясният е отхвърлянето на предложенията на ромските НПО за нова Рамкова програма за интеграция на ромите и изключването им от процеса на нейното изработване). Друга важна особеност на наложения стил на работа бе категоричното нежелание да се инициират конкретни действия по посока интеграция на ромите. Ръководството не позволи на Съвета да отправи препоръка към нито една институция по актуалните въпроси, свързани с интеграцията на ромите в отделните сфери. Умело бе възпрепятствано приемането на нова Рамкова програма за интеграция на ромите, макар това да бе задача, която правителството постави на НССЕДВ. Всички опити за превръщане на Съвета в орган, който отправя предложения по въпросите на ромската интеграция бяха категорично стопирани.

В допълнение, НССЕДВ изгуби някои от основните си полета на действие. През 2006 г. Министерски съвет определи Национален координатор на Десетилетието на ромското включване да бъде заместник-министър в Министерство на труда и социалната политика. От този момент до ден днешен крехката (и почти липсваща) интеграционна политика се оказа с два центъра – НССЕДВ и МТСП, контролирани от различни партии (ДПС и БСП), които изпаднаха в пунически войни помежду си. Ръководството на НССЕДВ не опита да направи Съвета и обслужващата го Дирекция ЕДВ междинно звено или поне конкретен бенефициент по някоя от оперативните програми, въпреки че НССЕДВ бе звено за изпълнение на проекти по програма ФАР. В края на мандата на предходното правителство Председателя на НССЕДВ дори предложи изготвянето и изпълнението на Рамкова програма за интеграция на ромите да бъде поето от МТСП, което на практика означаваше НССЕДВ да изгуби едно от последните си полета на действие.

Ако всичко това бе предизвикано единствено от некомпетентността или нежеланието на предходното ръководство за работа, проблемът щеше да е малък: сега има ново ръководство. Но описания стил на работа намира своето основание в редица основни положения, регламентиращи структурата, състава и функционирането на НССЕДВ.  Много е вероятно ако “структурните грешки” не бъдат отстранени, новото ръководство на НССЕДВ до повтори “подвизите” на предходното.

Една от основните “структурни грешки” на НССЕДВ е свръхконцентрацията на правомощия в ръцете на Председателя. Той може да взема еднолични решения и нищо не може да бъде решено без него. Функциите на зам.-председателите са символични, като избраният от квотата на гражданското общество има минимален като продължителност мандат (една година) – предпоставка да не свърши нищо. Не съществува оперативно звено, което да изработва предложения за решения на Съвета и това е една от най-съществените слабости на НССЕДВ – предпоставка решения да не се изработват.

Друга важна “структурна грешка” на НССЕДВ е пълната доминация на Дирекция ЕДВ над Съвета. Дирекцията напълно контролира НССЕДВ вместо да го обслужва, какъвто е замисъла на нейното създаване. Това в голяма степен бе продиктувано от конюнктурата до сега – директорът на дирекция ЕДВ бе политическо (а не експертно) лице от ДПС, партията към която принадлежеше и председателя  Емел Етем. Но нещата опират не само до политическа конюнктура, а и до Правилника на НССЕДВ, който оставя възможност Дирекция ЕДВ да изработва решенията на Съвета, бюджета му, както и да го разходва.

Процедурите за избор и участие на НПО, предвидени в правилника на НССЕДВ са друга съществена слабост. Те създават възможности за съществен политически натиск и предопределят ниското ниво на представителството на НПО. Например необходимостта всяка година организациите да кандидатстват отново за членство в Съвета, комбинирана с това, че одобряването на кандидатурата на всяка организация зависи от Председателя на Съвета създават несигурност и демотивират независимите организации.

Необходимите промени:

За да заработи НССЕДВ е необходимо структурата и дейността му, както и взаимоотношенията с другите институции да се преформулират из основи. Нужен е нов, реално работещ Съвет, който да върне доверието на гражданския сектор, да спечели уважението на останалите институции и да започне да координира и консултира изпълнението на цялостна интеграционна политика. За да постигне това новото ръководство на Съвета трябва да направи няколко неща.

Едното от тях е да намали идеологията и да вкара повече експертност в дейността на Съвета. Политиката за интеграция на малцинствата трябва да бъде консенсусна национална политика, а не тясно-партийна. НССЕДВ не се нуждае от политкомисари, а от доказани експерти, които разбират какво правят. Първа стъпка в тази насока може да бъде назначаването на доказани експерти (а не на политически лица) за Зам.-председател на Съвета (от квотата на Министър-председателя)  и за Секретар. Създаването на условия за свободен избор на Зам.-Председател от квотата на гражданския сектор също е дтъпка в правилната посока. Делегирането на оперативни правомощия на двамата заместник-председатели е трета необходима крачка по посока на повишаване на експертността в НССЕДВ.

Друга важна задача на новото ръководство е да създаде нов стил на работа с НПО. Ръководството трябва да върне доверието на организациите, да им покаже ясно, че оценява и търси тяхната експертиза и че няма да им налага решения и упражнява натиск върху независимата им дейност. Нови и ясни правила за избор на НПО, създаване на възможности за реално участие на НПО във вземането на решения на Съвета са необходимите стъпки в тази насока.

Ангажирането на местната власт (в частност – на Националното сдружение на общините) с политиката за интеграция и с дейността на НССЕДВ е задача, по която до този момент почти не се работеше и това бе грешка. Новото ръководство има реалния шанс да поправи тази грешка.

Реалното участие на НССЕДВ в съгласувателната процедура на актовете на Министерски съвет е задача, която новото ръководство трябва обезателно да изпълни ако желае НССЕДВ да бъде работеща структура. Участието във формулирането политики и стимулиране създаването на интеграционна политика е ключ към това Съветът да върне доверието на гражданските организации и на институциите. Необходимо е всеки проект за акт на Министерски съвет имащ отношение към етническите и демографските въпроси да минава на съгласуване през НССЕДВ, което от своя страна означава, че е нужно в рамките на Съвета да бъде съставено оперативно звено (с участието на НПО), което да подготвя становища.

За да се постигне всичко това е нужен нов Правилник за устройството и дейността на НССЕДВ. В неговата подготовка обезателно трябва да бъдат включени неправителствените организации – това ще бъде знак за нов стил в дейността на Съвета.

НССЕДВ трябва да довърши и някои важни неща, които не изпълни през мандата на предходното правителство. Приемането на нова Рамкова програма за интеграция на ромите, базирана върху предложенията, изготвени от десетки НПО и независими експерти е едно от тях. Участие на НССЕДВ в подготовката на Бюджет 2010 е друга важна стъпка, която би оповестила “съживяването” на Съвета.

Новият Председател на НССЕДВ не би трябвало да е обременен с идеологическите клишета, недоверието към гражданските организации и нежеланието за реални действия за интеграция на ромите, които характеризираха стила на работа на предшествениците му. Дано ГЕРБ не забрави, че стартира като гражданска организация (поне формално) и че има специална предизборна платформа за интеграция на ромите, изготвена от неправителствени ромски организации. Умната, господа! Да не повторите фиаското на другарите! Ако и следващите 4 години бъдат пропуснати за интеграцията на ромите, ще загубим всички! А НССЕДВ ще бъде напълно загубен...