Новини

На пети април Европейската комисия оповести Съобщение (Communication) „Рамка на ЕС за национални стратегии за интеграция на ромите”. Това бе направено лично от Вицепрезидента и комисар по правосъдието Вивиан Рединг, както и от Комисаря по заетостта Ласло Андор. Три дни по-късно двамата представиха съобщението на заседание на Европейската ромска платформа – орган на Европейския съюз, който събира представители на Европейската комисия, националните правителства и водещи неправителствени организации. Заседанието, провело се в Будапеща на Международния ден ромите 8 април бе не само парадно събитие, каквито бяха очакванията. То се превърна в център на оживени дискусии относно Рамката на ЕС за ромска интеграция, която се оказа едновременно приветствана и критикувана, както от правителствата, така и от ромските организации. Какво всъщност казва Съобщението и какви ще са последствията от него за интеграцията на ромите в България?

Европейската рамка за национални стратегии за интеграция на ромите

Комюникето започва с добре известната констатация, че най-голямото европейско малцинство – ромите ежедневно се сблъсква с предразсъдъци, дискриминация и социално изключване, което прави невъзможно постигането на целите, поставени от Стратегията Европа 2020 за разумен, устойчив и включващ растеж. Завършва с поставянето на ясна задача: за десет години описаната ситуация да бъде променена, като държавите членки преминат от „добри намерения към конкретни действия”.

Водеща в Съобщението е идеята, че ромската интеграция е преди всичко отговорност на държавите-членки и техните национални правителства. Това е видно както от заглавието - „Рамка на ЕС за национални стратегии...”, а не „Европейска ромска стратегия”, за която призоваваха Европейския парламент и ромските организации – така и от конкретните пунктове в Комюникето. Идеята за водещата роля и отговорност на държавите-членки, допълнена от техническа и финансова помощ на ЕС за техните усилия за ромска интеграция, не е нова – тя е в основата на всички предходни документи за ромите, които Комисията публикуваше. Новост е експлицитната констатация, че до този момент страните от ЕС не са се справили с тази задача (направена, разбира се, под дипломатичната форма „твърде малко се е променило в ежедневното положение на повечето от ромите” – с.3). Поради това Европейската комисия се намесва по-решително, изисквайки императивно от тях да систематизират усилията си, като изготвят свои Национални стратегии за интеграция на ромите и започнат да ги изпълняват. Посоченото не е абстрактно пожелание: всички държави-членки трябва да изготвят Национална стратегия за ромска интеграция до края на 2011, като Съобщението определя основните области и минималните цели, към които трябва да се стремят държавите: те са в сферите на достъпа до образование, заетост, здравеопазване и жилищни условия (с. 5-7). Комисията изисква от държавите-членки да обвържат своята Национална ромска стратегия с Националната програма за реформи –един от най-важните документи, които всяка държава трябва да изготви за да покаже как ще покрие целите на Стратегия Европа 2020 (с. 8). Предложен е и подхода, който държавите от ЕС трябва да следват, изготвяйки ромската си стратегия: той включва определяне на най-изостаналите микро-региони и сегрегирани квартали като основа за целенасочена интервенция, заделяне на ресурс от държавния бюджет и европейските фондове, определяне на една отговорна институция, включване на ромските граждански организации и местните власти (с. 8-9). Комюникето изисква от страните-членки на ЕС да направят промени в своите оперативни програми за да насочат повече фондове за ромска интеграция още през настоящия програмен период, както и да планират такива мерки в новите оперативни програми за 2014 – 2020 г. (с. 9 – 11). Предложен е и механизъм за мониторинг, който изисква от всяка държава да докладва пред Комисията ежегодно за изпълнението на приетата ромска стратегия (с. 13 – 14).

Казано с други думи, до края на 2011 България трябва да изготви Национална стратегия за интеграция на ромите (или да допълни съществуващата Рамкова програма за интеграция...), като определи конкретни дейности, финансиране за изпълнението им (по различните оперативни програми и от държавния бюджет), отговорна институция за прилагането на стратегията и предложи промени в оперативните си програми. Документът трябва да посочи и кварталите / районите, в които ще се приложи засилена интервенция. Всичко това трябва да стане с активното участие на ромските организации и местните власти.  

Европейските цели пред ромската интеграция

Конкретните цели, които Съобщението поставя не са революционни, нито дори иновационни. Частта с целите е на практика най-слабата част от цялото комюнике: поне по две причини. Първата е, че не са включени важни теми. В Съобщението са преповторени четирите основни области на въздействие, познати от инициативата Десетилетие на ромското включване (образование, заетост, здравеопазване и жилищни условия), но са пропуснати двете хоризонтални теми – борба с дискриминацията и равноправие на жената. Това е съществен пропуск, който Комисията трябва да коригира! Или който следва да бъде коригиран от страните-членки при изготвянето на националните ромски стратегии. Всички, работили поне малко на терен за ромска интеграция знаят, че съществуващите дискриминационни нагласи и практики са сериозна пречка пред всякакви усилия в сферата на образованието и заетостта – нека си припомним многото случаи на напрежение при записването на ромски деца в училища с български ученици (като нашумелия случай в Пазарджик, който е един от десетките). Без преодоляване на негативните нагласи и практики, интеграцията няма как да проработи. От друга страна всички съществуващи изследвания сочат, че ромската жена е с двойно по-нисък образователен и социален статус от този на мъжете – роми. Т.е. необходимо е при замисъла и изпълнението на всички интеграционни мерки да се отчита как те ще допринесат за преодоляване на тази остра диспропорция в самата общност и за реално равноправие на ромските момичета и жени.

Втората причина е, че във включените 4 области Съобщението поставя твърде неамбициозни цели. Част от тях можем да определим дори като неадекватни за България. Така например основна цел в сферата на образованието е да се гарантира, че всяко ромско дете ще завърши основно образование. Аз няма да отрека, че хиляди ромски деца отпадат преди да зъвършат 8 клас и не получават дори основно образование: по данни на Регионалните инспекторати по образованието това се случва с близо 60 % от постъпилите в първи клас ромски деца. Но в същото време десетки хиляди ромски младежи учат в средни училища, а няколко хиляди постъпват в университет, като броят им се увеличава с всяка изминала година. Поставянето на цел е първата и може би най-важна стъпка във всеки процес на планиране. Ако си поставим ниска цел, ще постигнем ниски резултати. Що за цел е завършването на основно образование при положение, че българската Конституция определя образованието до 16 години като задължително, а очакванията от новия Закон за училищното образование е да посочи като задължително завършването на първи гимназиален етап.

Твърде неамбициозни са и целите в останалите три области – заетост, здравеопазване и жилищни условия. Разбира се, това са минимални цели и е от особена важност какви цели ще си постави Националната ромска стратегия. Колкото и да не е за вярване на мнозина, ромите в България в много отношения имат потенциал да покрият значително по-високи цели от ромите в част от западноевропейските страни. Трябва да отчетем това при определянето на националните цели!

Подходът

Съобщението е значително по-иновационно и последователно при определянето на подхода за изготвяне и изпълнение на националните ромски стратегии. Както посочих по-горе, от всички текстове е ясно, че отговорността за интеграция на ромите е на националните правителства, като Европейската комисия ще подпомага техните усилия (включително чрез средствата от европейските фондове) и ще осъществява постоянен мониторинг: за да не забравят държавите-членки, че освен добри намерения трябва да покажат и конкретни действия. В това отношение Комюникето също може да бъде критикувано за липса на достатъчна амбициозност – нужни са по-силни и ясни механизми за въздействие върху националните правителства. Темата е чувствителна и в това отношение отпорът от страна на правителствата е силен. В същото време събития като горещото френско лято на 2010 все по-ясно ще очертават необходимостта от системна европейска намеса.

Съобщението очертава няколко ясни аспекта на интеграционния подход. Изисква се „достатъчно финансиране от националния бюджет, което да бъде допълнено – ако е необходимо – с международно и европейско финансиране” (с. 8). Това е една от най-съществените разлики между съществуващите в момента в България „ромски стратегии” и тази, която изисква Европейската комисия: както Рамковата програма за интегриране на ромите, така и „секторните” стратегии в сферите на образованието, здравеопазването и жилищните условия не са подплатени с реално финансиране или предвидените средства са незначимо малки. Очевидно е, че Европейската комисия иска да промени този модел.

Не толкова иновационно за България е изискването да се определи една институция, която да отговаря за координирането и изпълнението на Националната ромска стратегия. До този момент такава координираща структура на книга съществува – Национален съвет за сътрудничество по етническите и демографските въпроси. Нейната неефективност към момента не се отрича от никого и една от задачите пред Националната ромска стратегия ще бъде да се предложат необходимите промени.

Друг важен елемент от подхода, изискван от Комисията е да се определят уязвимите квартали и населени места, в които да бъде концентрирана целенасочена интервенция. Унгарското председателство на ЕС, както и унгарският евродепутат от ромски произход Ливия Ярока отдавна препоръчват този подход, при който интервенцията е насочена към уязвими райони, а не към етнически групи. По обясними причини това е по-приемливо за широката общественост, въпреки че ефективността му не е доказана. За България този елемент от подхода би бил нов. Въпреки че кварталите (както и селата) с концентрация на роми са добре известни и повечето от тях покриват напълно социо-икономическите индикатори за „уязвим микро-регион”, предложени от Унгарското председателство, в България не съществува официално деление на толкова малки единици (така наречените „NUTS 5”микро-региони). Последното не е формална пречка пред изготвянето на карта с най-уязвимите райони, в които да бъде концентрирано въздействието на Националната ромска стратегия. Но трябва да се има в предвид е, че това е един от няколкото елемента във възможния подход, а не единствения елемент. Част от ромските групи в България, при това едни от най-консервативните, не живеят в обособени махали и села, а дисперсно сред не-ромското население. Ромската интеграция е нещо повече от развитието на изостаналите микро-региони, въпреки че предполага и това.  

Комюникето изисква Националните стратегии за интеграция на ромите „да бъдатв съзвучие с националните програми за реформи”. Въпреки липсата на строга императивност, това предполага в посочените Програми за реформи (името на българската ще бъде „България 2020”) да бъдат включени цели и индикатори, свързани с ромите и ромската интеграция. От своя страна последното означава в последствие интеграционни мерки да бъдат заложени в оперативните програми (най-малкото в ОП „Развитие на човешките ресурси” и ОП „Регионално развитие”), както и в Програмата за развитие на селските райони. В това отношение Комюникето е още по-детайлно и категорично: държавите-членки следва да предложат промени в настоящите си оперативни програми, както и да заложат мерки в програмите за следващия програмен период, които да гарантират, че сериозен ресурс от европейските фондове ще бъде използван за финансиране на политиките за ромска интеграция.

За България първата препоръка едва ли е буквално приложима. Благодарение на усилията на ромските организации преди години в текстовете на настоящите оперативни програми има мерки, които финансират интеграционната политика. Реално погледнато, това е единственият относително сериозен ресурс, който се заделя по посока „ромска интеграция” през последните години (ангажиментът на държавния бюджет е по-скоро символичен). Бъдещата национална ромска стратегия би могла да посочи за какви конкретни дейности ще се използват ресурсите на настоящите оперативни програми в рамките на настоящите им текстове: оптимизиране и планиране в тази насока безспорно е необходимо. Също така е още по-наложително да бъде поет ангажимент за включване на интеграционни мерки в оперативните програми за следващия програмен период. Изготвянето на плановите документи най-вероятно ще започне още в края на настоящата година. С оглед на това, че излизането на България от кризата все още остава за неизвестното бъдеще, едва ли е реалистично да очакваме, че финансирането на мащабни интеграционни действия може да се случи от държавния бюджет. Европейските фондове остават единствения сериозен наличен ресурс и Националната стратегия за интеграция на ромите трябва да покаже как той ще бъде използван.

След Комюникето

Рамката на ЕС за национални стратегии за интеграция на ромите вече е факт. Тя има своите недостатъци и несъвършенства - както всеки документ, който е резултат от търсенето на компромис и баланс между интересите на различните държави и обективната потребност от европейска намеса там, където държавите не успяват да се справят. Навярно недостатъците могат да бъдат поправени чрез изработването на детайлни Насоки за приложение. Съобщението ще бъде дискутирано по време на предстоящите срещи на Европейския съвет през май и юни и най-вероятно ще последва решение на Съвета за повишаване на нормативния му статут. Кои са възможните сценарии за прилагане на Комюникето в България?

Най-неблагоприятният сценарий е някой тук да реши, че няма нужда да се приложи Европейската рамка. Формално това е невъзможно: изискването да се изготви Национална ромска стратегия е императивно и Вицепрезидентът Рединг подчерта това на заседанието на Европейската ромска платформа като посочи, че няма да бъде допуснато изключение за нито една страна. Въпреки това при един неблагоприятен сценарий някой би могъл да представи съществуващата в момента Рамкова програма за интегриране на ромите (приета през април 1999 г. и обновена през май 2010 г.) като Национална ромска стратегия, която иска Европейската комисия. Този сценарий е неблагоприятен поради две причини. Първо, защото Рамковата програма няма няколко от най-важните характеристики, посочени в Съобщението – конкретен план с дейности, обезпечено финансиране, карта на уязвимите квартали и микро-региони. Рамковата програма е една добра рамка, която трябва да бъде запълнена с конкретни дейности и именно това се изисква в момента от Европейската комисия. Второ, този сценарий би означавал пълна липса на политическа воля за интеграционни действия. Никой в България няма интерес от това – нито ромите, нито мнозинството. Затова е необходимо както българското правителство, така и гражданското общество да проявят разум и категорично да избегнат този сценарий.

Втори неблагоприятен вариант е да се изготви Национална ромска стратегия, но това да бъде направено без участието на ромската общност и гражданските организации. Не е трудно да си представим как документът се изготвя от малка група чиновници от няколко министерства, повечето от тях - никога не влизали в ромски квартал. Не е трудно да си представим и колко качествен ще бъде продуктът от тяхната работа. Този сценарий също трябва да бъде избегнат. Първо, защото Съобщението изисква активно участие на ромите и на гражданските организации в подготовката и изпълнението на Националната ромска стратегия. Второ, защото това е необходимо за качеството на документа. През изминалите години гражданските организации бяха един от основните мотори на процеса на ромска интеграция и натрупаха сериозен капацитет. Необходимо е той да бъде използван. (Под скоба ще отбележим това, че самата Европейска комисия изготви Съобщението без да го консултира системно с ромските организации. Това доведе до остра реакция от тяхна страна, като мнозина от ромските делегати на заседанието на Европейската ромска платформа на 8 април вдигнаха червени папки по време на речта на Комисар Рединг. Комисията отчете липсата на системни консултации като слабост и ще следи внимателно националните правителства да не повторят тази грешка).

Най-добрият сценарий е изработването на Национална ромска стратегия, която да бъде в съзвучие със съществуващата Рамкова програма за интеграция на ромите, като я продължи и допълни с елементите, предложени в Европейската рамка. Този документ трябва да предложи конкретни дейности, да посочи тяхното финансиране (от европейските фондове и от държавния бюджет), срокове и отговорна институция. От особена важност е документът да бъде изготвен с активното участие на гражданските организации, местните власти и самата ромска общност. Това може да бъде подсигурено като в работната група, подготвяща първи вариант на документа бъдат включени не само политически лица и чиновници от ключовите мнистерства, но и представители на ромските организации и Националното сдружение на общините. Организирането на регионални дискусии, които да доведат до изготвянето на карта с най-уязвимите микро-региони и квартали е също важен елемент, който трябва да бъде реализиран. Необходимо е България – страната с най-висок процент ромско население в цяла Европа, според данните посочени в Комюникето на Европейската комисия – да изготви своя прагматична Национална ромска стратегия и впоследствие да я приложи като се превърне в пример за останалите европейски страни. Без да влагам в това какъвто и да е патетизъм: България има капацитета да го направи!